A szakmai kamarák szabályozásának történeti áttekintése

Kezdetek – az 1800-as évek

A hagyományos polgári szabadfoglalkozások kialakulása Magyarországon az 1840-es évekre vezethető vissza. Ekkor az egyes szakmákban a képzett szakemberek iránti növekvő igények miatt ismerték el hivatalosan is a nem nemesi származásúak tanulási és hivatalviselési jogát. Ilyen volt különösen az ügyvédi és orvosi foglalkozás. Az 1848 évi törvények megteremtették Magyarországon a polgári átalakulás jogi feltételeit, ám a forradalom veresége megakadályozta, hogy egy független nemzeti állam járja végig a hagyományos polgári átalakulás útját. A neoabszolutizmus idején létrejött modern, centralizált államszervezet szintén nem kedvezett a polgári jellegű szabadfoglalkozások önigazgatására vonatkozó törekvésének.

Kamaratörténeti szempontból az egyes szakterületek közül az ügyvédi kamara kialakulása és fennállása tekinthető az egyik legrégebbinek és egyedi módon jogfolytonosnak. Az ügyvédi rendtartásról szóló 1874. évi XXXIV. törvénycikket iktatták be először a szakmai kamarák történetében, ez tartalmazott először rendelkezéseket a kamarák felállításáról és a kötelező kamarai tagságról. Ez nem jelenti azt, hogy az 1800-as évek végén más szakmák szabályozása ne történt volna meg törvényi erővel, csupán jellemző módon ezeket nem a szakmai önigazgatás, hanem az államapparátus, a közigazgatás keretei között szabályozták.

A teljes történeti áttekintés nem célunk, de mégis meg kell említeni, hogy további szakmai kamarák felállításáról rendelkező törvények inkább az 1900-as évek elején kerültek elfogadásra. Ilyen volt az 1923. évi XVII-es törvénycikk a mérnöki rendtartásról, ami a Magyar Mérnöki Kamarák felállításáról intézkedik. Ma egyébként ezen a szakterületen két önálló kamara, az építész és a mérnöki kamara működik. 1936-ra tehető az a törvénycikk, ami az orvosi rendtartásról rendelkezik. Ez részletezi az orvosi kamarák felállítását, szervezeti rendjét.

Valamennyi szabad polgári foglalkozás terén változást hoztak az 1938. és 1940. évi korlátozó törvénycikkek. Ezek a rendelkezések az akkorra már kialakult szakmai önkormányzatok, így a sajtókamara, a színművészeti és filmművészeti kamara, az ügyvédi, mérnöki és az orvosi kamarák tagjaira vonatkozó, származással kapcsolatos korlátozásokat tartalmaztak. A „társadalmi és a gazdasági élet egyensúlyának hatályosabb biztosításáról” szóló törvénycikk tehát kimondta, hogy az egyes kamarák tagja csak magyar állampolgár lehet. Ezen belül a zsidó származású tagok létszáma a jogszabályban meghatározott százalékos arányt nem haladhatja meg (ún. numerus clausus). Korlátozták továbbá a szakmai szervezetben e tagok választási jogait.

Visszaesés – 1945. utáni szabályozás

A magyar nonprofit szervezetek gyakorlatilag elhaltak a háború utáni Magyarországon. Mivel a politikai környezet nem ösztönözte a létrejöttüket és működésüket, természetesen a működés jogi háttere is hiányzott. Korábban már említettük, ebben az időszakban is csak a Magyar Ügyvédi Kamara tagsága az, aki tevékenységét tovább folytathatta kamarai keretek között, ennek irányítása azonban szorosan kötődött az államszervezethez, mivel az irányítás eszköze az Országos Ügyvédi Tanács volt.

A nonprofit szektor az alapítványnak, mint jogintézménynek az 1987-es újbóli megjelenésével kezdett ismét feléledni. 1989-ben megszületett az egyesülési jogról szóló törvény is, mely a személyegyesülések alapításának, működésének jogi hátterét biztosította.

Fellendülés – a kilencvenes évek

A rendszerváltozást követően igazán kedvező szabályozási környezetben indulhatott el újra e terület fejlődése, sorra alakultak az új szervezetek és alapítványok. A szakmai kamarák elődszervezetei – amelyek általában egyesületi formában, de kamara elnevezéssel működtek – szintén jogutódlásra törekedtek. Ennek a tradíciókon kívül gazdasági indokai is voltak: államosított székházak és vagyoni javak, amelyek azonban nem kerülhettek vissza a szakmai önigazgatás kezelésébe.

Megjelent a köztestület fogalma és törvényi szabályozása, amikor az 1993. évi XCII. törvény három új szervezettípust épített be a Ptk.-ba. A közalapítvány, a köztestület és a közhasznú társaság alapításának és működésének jogi alapjait lerakva, tiszta helyzetet teremtett a tekintetben, hogy a kiemelt fontosságú közfeladatnak ítélt tevékenységet folytató szervezetek jogilag is elkülönült formában jelenjenek meg, a civil kezdeményezésű szervezetekhez képest. Ettől az időponttól a szabályozásban is megfigyelhető az a határvonal, amely ezen szervezeteket pozitívan diszkriminálja a civil szféra más, spontán szerveződő és közfeladat ellátására nem vállalkozó résztvevőihez képest.

Témánk szempontjából a kilencvenes évek tehát sikertörténetnek mondható. Erőteljes törvényalkotási folyamat indult meg a szakmai kamarákat létrehozó törvények megalkotására, kialakítva a szakmai kamarák szabályozásának mai széleskörű, horizontális rendszerét.

Sorra alakultak meg a kamarák:

• 1991. évi XLI. tv. A közjegyzőkről,
• 1994. évi XXVIII. tv. A Magyar Orvosi Kamaráról
• 1994. évi LI. tv. A Magyar Gyógyszerész Kamaráról
• 1994. évi LIII. tv. A bírósági végrehajtásról
• 1995. évi XXXII. tv. A szabadalmi ügyvivőkről
• 1995. évi XCIV. tv. A Magyar Állatorvosi Kamaráról
• 1995. évi CXIV. tv. Az Igazságügyi Szakértői Kamaráról
• 1996. évi CVIII. tv. A tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról
• 1997. évi XLVI. tv. Az Országos Magyar Vadászkamaráról
• 1997. évi LV. tv. A Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről
• 1998. évi IV. tv. A vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról
• 1998. évi XI. tv. Az ügyvédekről

Ez a rendszer óhatatlanul párhuzamos elemeket tartalmaz, mivel a hasonló életviszonyokat ágazatonként, azon belül szinte kamaránként rendezi. Előnye ugyanakkor, hogy lehetővé teszi az egyes kamarák tradicionális, vagy szakmaspecifikus különbözőségének tükröződését a szabályozásban, mivel a kamarai törvények az egyes szakmák gyakorlásának alapvető szabályait is meghatározzák.

A kamarai törvények vonatkozásában jogalkotási dömpinget jelentő kilencvenes években két kormányhatározat is született a szakmai kamarák létesítésére irányuló kezdeményezések elbírálásának szempontjairól. Ennek társadalmi-gazdasági okain kívül deklarált garanciális indokai is voltak. Egyrészt önmagát kívánta korlátozni a jövőre nézve a kamarák létrehozására irányuló kezdeményezések egységes megítélése érdekében, másrészt garanciát próbáltak arra felállítani, hogy az egyes szakmai kamarák alapítását előíró törvényi rendelkezések még közvetetten se korlátozzák az egyesüléshez való alkotmányos alapjogot. Mindkét kormányhatározat négy együttes feltétel mérlegelése alapján, főszabály szerint kivételes esetben teszi támogathatóvá a szakmai kamara létrehozását előíró törvény megalkotására irányuló kezdeményezést.

Az első határozat az Igazságügyi Szakértői Kamaráról szóló törvény megalkotását követően, 1996. februárjában született. Az ezt követően létrehozott szakmai kamaráknál már minden esetben vizsgálat tárgyát képezte az ott meghatározott négy konjuktív feltétel megléte, így volt ez a Magyar Építész Kamara és a Magyar Mérnöki Kamara létrehozásáról szóló 1996-ban kihirdetett törvény esetében is.

1999-ben újabb kormányhatározat született a témában, ami részben megismételve a korábbi rendelkezéseket, felváltotta az előző szabályozást. A ma is érvényes kormányzati szempontok szerint szakmai kamara létrehozását elrendelő törvény megalkotására irányuló kezdeményezés csak kivételesen, az ott rögzített együttes feltételek mérlegelését követően abban az esetben támogatható, ha

a) a szakmai kamara létrehozása közvetve sem jelenti az egyesüléshez való alkotmányos alapjog korlátozását;
b) a tagok által gyakorolt hivatás hagyományos szabad foglalkozásnak minősül, és olyan speciális bizalmi viszonyt testesít meg, amely közvetlen kihatással van az állampolgárok személyi és vagyoni biztonságára;
c) a szakmai kamara a tagságához, tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladat ellátására jön létre, és ezen közfeladatok köre pontosan meghatározott;
d) a szakmai kamara létrehozása a közkiadások közvetlen vagy közvetett csökkenésével jár.

Az ezredforduló után

Erre az időszakra láthatóan lelassult a szakmai kamarákkal kapcsolatos jogalkotási lendület. Ennek nyilvánvaló oka, hogy az ilyen szabályozás tárgykörébe sorolható tradicionális foglalkozások (ma uniós kifejezéssel: professzionális szakmák) lefedettsége részben megvalósult. 2000-ben törvény született a Magyar Növényvédő Mérnöki és Növényorvosi Kamaráról, 2003-ban a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról, amely ma a legfiatalabb országos szakmai kamara.

2003-ban szerveződött meg a Magyar Szakmai Kamarák Szövetsége, akkor még Egyeztető Fórum néven. 2005. év végén a szervezet tagjai elhatározták, hogy a Fórumot társadalmi szervezetek szövetségeként bíróságon is bejegyeztetik. Az ünnepélyes alakuló ülésre 2006. 06. 06-án az Építészek Székházában került sor.

Köztestület napjainkban

A szakmai kamarák szabályozása jelenleg a Ptk., jogi személyekre vonatkozó fejezetén belül az egyesülettel közös címszó alatt, a köztestületek jogintézményén belül található.

A Ptk. 65. §-a szerint a köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező, jogi személyiségű szervezet; melynek létrehozását törvény rendeli el. Tagságához, illetve a tagságához kapcsolódó tevékenységhez kötődően lát el közfeladatokat.

A köztestületre – ha a törvény eltérően nem rendelkezik – az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Eszerint a kamarai szabályozás hiánya, vagy értelmezési problémája esetén a jogalkalmazó megoldást találhatna az egyesülési jogból, azonban ez a gyakorlatban mind a jogalkalmazók, mind a bíróságok számára elhatárolási problémákat vet fel.

E kérdéskörrel az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott, pl. a tagegyenlőség vagy a kényszertagság elve okán.

A jelenleg hatályos Ptk. tehát külön paragrafusban szabályozta a köztestületet és a közalapítványt. Ez a szabályozás – vagyis a köztestület fogalma – azonban az új Ptk., kizárólag civiljogi megfontolásokat figyelembe vevő koncepciója miatt kimaradt. Az új szabályozás a jogi személyeket is típuskényszerhez köti, vagyis kimondja, hogy csak a Ptk. állapíthat meg jogi személyt. Ha emellett más törvénybe is kerül a szabályozás, annak valamely Ptk.-beli típushoz kell igazodnia, fontos szempont, hogy abból levezethető legyen. Tekintettel arra, hogy a köztestület, mint közjogi jogi személy egyben polgári jogi jogi személy is, e jogintézményt az új Ptk. 2014. március 15-én történő hatálybalépésével egyidejűleg törvényi szinten szabályozni kell. A ma hatályban lévő alábbi kamarai törvények ugyanis a Polgári Törvénykönyvben definiált fogalomként használják a köztestület, ezen belül a szakmai kamarák intézményét.

• 1991. évi XLI. tv. A közjegyzőkről,
• 1994. évi LIII. tv. A bírósági végrehajtásról
• 1995. évi XXXII. tv. A szabadalmi ügyvivőkről
• 2016. évi XXIX. tv. Az igazságügyi szakértőkről
• 1996. évi LVIII. tv. A tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról
• 1997. évi XLVI. tv. Az Országos Magyar Vadászkamaráról
• 1998. évi XI. tv. Az ügyvédekről
• 2000. évi LXXXIV. tv. A Magyar Növényvédő Mérnöki és Növényorvosi Kamaráról
• 2005. évi CXXXIII. tv. A személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól
• 2006. évi XCVII. tv. Az egészségügyben működő szakmai kamarákról
• 2007. évi LXXV. tv. A Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről
• 2012. évi CXXVII. tv. A Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint az állatorvosi szolgáltatói tevékenység végzéséről

A szabályozásból eredően ma köztestületi formában működnek továbbá a szakmai kamarákon kívül a gazdasági kamarák, a Magyar Tudományos Akadémia, a Magyar Művészeti Akadémia valamint több, a tudományos, illetve sporttevékenységhez fűződő, közfeladatokat országosan összefogó szervezet, amelyeket külön-külön törvények hívtak életre.

Jövőkép – új környezetben

Annak érdekében, hogy az új Ptk. hatálybalépését követően ne álljon fel szabályozási hiány, több jogalkotói törekvés is megfigyelhető volt a 2013. év folyamán. Az egyesületnek, mint jogi személynek is csak a polgári jogi vonatkozásai kerültek a Ptk.-ban szabályozásra, a gazdálkodási, törvényességi felügyeleti, általában a közjogi vonatkozások külön törvényt igényelnek. Ez a törvény jelenleg az egyesületi jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény, az ún. civiltörvény.

Első körben tehát felmerült annak lehetősége, hogy a Ptk.-ból kimaradt köztestületet itt kellene szabályozni, tekintettel arra, hogy ezt a Ptk. hatálybalépésével párhuzamosan módosítani kell, annak civiltörvénytől eltérő megoldásai miatt. E törvény szerkezete azonban nem alkalmas arra, hogy egy, a Ptk.-ból levezethető új jogi személyt állapítson meg.

Felmerül ezt követően, hogy az egyes köztestületek (szakmai kamarák, MTA, MMA, stb.) létrehozásáról szóló különböző törvények egyidejű módosításával kerüljön pótlásra az esetlegesen felmerülő szabályozási hiány. Ennek azonban célszerűségi és kodifikációs szempontok miatt sem volt megfelelő relevanciája. Az idő sürget, új megoldást kell tehát találni a köztestület jogintézményének megtartására. Úgy tűnik, a kormány jelen anyag lezárásáig megtalálta a legcélszerűbb megoldást: az új Ptk. hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló T/12824. számú törvényjavaslatban szerepel az államháztartási törvény módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény kiegészítése. Ezzel lényegében új környezetben él tovább a jelenleg még hatályos szabályozás, megteremtve az 1993. óta létező köztestületi jogállás és működés törvényes kereteit a jövőre is.

Látható, hogy a köztestületek a társadalmi szervezetek között, így a nonprofit szférán belül is speciális helyet foglalnak el. Ehhez képest további specialitásokat mutat a szakmai kamarák konkrét szabályozási környezete, ezért szükséges bizonyos elhatárolások tisztázása; köztestület/egyesület, szakmai kamarák/gazdasági kamarák, közigazgatási hatósági ügyeket ellátó, de a központi közigazgatás részét nem képező szervezetek, stb.; amely kérdések azonban jelen kiadvány kereteit meghaladják.

Hova kerül tehát a köztestületi szabályozás? Reményeink szerint a Magyar Szakmai Kamarák Szövetségének konferenciáján elhangzó előadások már pontos választ kínálnak a felvetett kérdésre, és a szakmai kamarák működése legalább a jelenlegi törvényi keretek közt biztosítva lesz a jövőben is.

dr. Gáts Andrea
ügyvédszabályozási szakjogász
szövetségi főtitkár